- Понятие и функции прокуратуры;
- Полномочия прокурора;
- Прокурорская проверка;
- Плановая проверка и плановые контрольные (надзорные) мероприятия в виде документарной и выездной проверки. Функция прокуратуры при их проведении ;
- Внеплановые контрольные (надзорные) мероприятия. Функция прокуратуры при их проведении.
ПОНЯТИЕ И ФУНКЦИИ ПРОКУРАТУРЫ
Прокуратура РФ — единая федеральная централизованная система органов по надзору за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовному преследованию в рамках полномочий, а также выполнению иных функций. Полномочия и функции, а также организация и порядок ее деятельности определяются федеральным законом (ч. 1 ст. 129 Конституции РФ).
В целях обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества прокуратура осуществляет (п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре):
— надзор за исполнением законов;
— надзор за соблюдением прав и свобод человека;
— уголовное преследование в соответствии с полномочиями;
— координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;
— возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями.
Прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством РФ участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов (п. 3 ст. 1 Закона о прокуратуре).
Руководит системой прокуратуры РФ Генеральный прокурор. Он издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и организаций прокуратуры документы, которые регулируют вопросы организации деятельности системы прокуратуры РФ, а также порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников. К таким документам относятся приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции (п. 1 ст. 17 Закона о прокуратуре). Например, Приказ Генпрокуратуры России от 15.03.2019 N 196. В нем закреплены дополнительные меры к усилению надзора за соблюдением трудового законодательства.
ПОЛНОМОЧИЯ ПРОКУРОРА
- Полномочия прокурора в области надзора;
- Полномочия прокурора при уголовном преследовании;
- Участие прокурора в суде общей юрисдикции.
1.Полномочия прокурора в области надзора
Полномочия прокурора в области надзора за исполнением закона перечислены в ст. ст. 22, 27, 30 и 33 Закона о прокуратуре.
В соответствии с п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре прокурор наделяется следующими правами:
— по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах их нарушения;
— требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представить необходимые документы и материалы или их копии, статистические и иные сведения в сроки и в порядке, которые установлены п. п. 2, 2.1, 2.3, 2.4, 2.5 ст. 6 Закона о прокуратуре; выделить специалистов для выяснения возникших вопросов; провести проверки, контрольные (надзорные) мероприятия по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизии деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;
— вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.
Требование провести контрольное (надзорное) мероприятие направляется в уполномоченные контрольные (надзорные) органы на основании поступивших в органы прокуратуры материалов и обращений, свидетельствующих о причинении (об угрозе причинения) вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям (п. 1.1 ст. 22 Закона о прокуратуре).
Статистическая и иная информация, документы (в том числе электронные документы, подписанные электронной подписью согласно законодательству РФ), справки и другие материалы или их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора безвозмездно. Это необходимо сделать в течение пяти рабочих дней, а при проведении проверок исполнения закона — в течение двух рабочих дней с момента, когда данное требование поступило руководителю или иному уполномоченному представителю органа (организации). В требовании прокурора могут быть установлены более длительные сроки (п. 2 ст. 6 Закона о прокуратуре).
Если по объективным причинам представить запрашиваемую информацию и документы (их копии) в установленный срок невозможно, следует письменно (с указанием причин) уведомить об этом прокурора. В таком случае прокурор принимает решение об установлении нового срока для представления информации и документов (их копий) (п. 2 ст. 6 Закона о прокуратуре).
При наличии угрозы причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, безопасности государства, а также при наличии чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера необходимые информация и документы (их копии) представляются в течение суток с момента поступления требования прокурора (п. 2.1 ст. 6 Закона о прокуратуре).
Указанные выше сроки не распространяются на случаи исполнения требований прокурора, вытекающих из его полномочий, которые предусмотрены ст. ст. 30 и 33 Закона о прокуратуре (п. 2.2 ст. 6 Закона о прокуратуре).
Прокурор не вправе требовать у органа (организации) (п. 2.3 ст. 6 Закона о прокуратуре):
— информацию и документы (их копии), которые не соответствуют целям проводимой проверки и (или) не относятся к ее предмету;
— информацию и документы (их копии), которые передавались органам прокуратуры в связи с ранее проведенной проверкой либо официально опубликованы в средствах массовой информации или размещены на официальном сайте органа (официальном сайте организации, создание которого предусмотрено ее учредительными документами) (далее — официальный сайт органа (организации)) в информационно-телекоммуникационной сети Интернет. Исключения из этого положения установлены Законом о прокуратуре, в частности п. 2.5 ст. 6 данного Закона.
Если прокурор запросил информацию и документы (их копии), указанные в абз. 3 п. 2.3 ст. 6 Закона о прокуратуре, то органу (организации) необходимо подготовить ответ на запрос. В нем следует привести сведения о проверке, в рамках которой передавались такие информация и документы (их копии), их актуальности на момент требования или сведения о средствах массовой информации либо об официальном сайте органа (организации), в которых опубликованы (размещены) соответствующие актуальные на момент требования информация и документы (п. 2.4 ст. 6 Закона о прокуратуре).
Согласно п. 1 ст. 6 Закона о прокуратуре требования прокурора, вытекающие из его полномочий (ст. ст. 9.1, 22, 27, 30 и 33 Закона о прокуратуре), подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Их неисполнение влечет за собой административную ответственность в соответствии со ст. 17.7 КоАП РФ. За любое вмешательство в деятельность прокурора с целью воспрепятствовать всестороннему, полному и объективному расследованию предусмотрена ответственность по ст. 294 УК РФ.
- Полномочия прокурора при уголовном преследовании
Уголовное преследование прокурором на досудебных стадиях уголовного судопроизводства по делам публичного и частно-публичного обвинения включает:
— принятие предусмотренных Уголовно-процессуальным кодексом РФ мер по установлению события преступления и изобличению лиц, совершивших это преступление (ч. 2 ст. 21 УПК РФ);
— вынесение требований;
— дачу поручений;
— направление запросов, которые обязательны для исполнения всеми учреждениями, предприятиями, организациями, должностными лицами и гражданами (ч. 4 ст. 21 УПК РФ);
— вынесение к органам дознания и следственным органам требования об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, производстве дознания или предварительного следствия (п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ);
— дачу дознавателю письменных указаний о направлении расследования, производстве процессуальных действий (п. 4 ч. 2 ст. 37 УПК РФ);
— вынесение постановления об отмене незаконного или необоснованного постановления дознавателя;
— возвращение уголовного дела дознавателю, следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых (п. 15 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).
Приведенный перечень процессуальных полномочий ч. 2 ст. 37 УПК РФ не имеет исчерпывающего характера, иные полномочия закреплены и в других нормах Уголовно-процессуального кодекса РФ, например в ч. 5 ст. 21 УПК РФ.
Прокурор, его заместитель и помощник правомочны (вправе и обязаны) проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях (п. 1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ). Одновременно с этим они обязаны реагировать на сокрытие преступления, а значит, и выражать требование о выявлении лица, его совершившего, посредством вынесения мотивированного постановления о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).
При этом необходимо учитывать, что прокуроры не вправе разрешать сообщения о преступлениях (п. 1.2 Приказа N 212), однако обязаны направлять их по принадлежности в органы, уполномоченные рассматривать их в соответствии со ст. ст. 144, 151 УПК РФ.
Таким образом, прокуратура не наделена полномочиями на возбуждение уголовного дела, принятие его к своему производству, проведение предварительного следствия, совершение следственных и иных процессуальных действий, прекращение уголовного преследования или уголовного дела, а также проведение ряда других процессуальных действий, направленных на изобличение подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления. Вместе с тем прокуратура имеет полномочия по вынесению постановления об отмене постановления о возбуждении уголовного дела в связи с его незаконностью или необоснованностью.
- Участие прокурора в суде общей юрисдикции
Согласно Закону о прокуратуре прокурор обращается в суд и участвует в рассмотрении дел в случаях и порядке, предусмотренных процессуальным законодательством РФ (п. 1 ст. 23 и п. 1 ст. 35 Закона о прокуратуре). Он также вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства (п. 3 ст. 35 Закона о прокуратуре).
Как было указано выше, органы прокуратуры не подменяют государственные органы. Прокурор (его заместитель), признав поступившую к нему жалобу обоснованной, не может вменить в обязанность организации (должностному лицу) совершение действий, необходимых для восстановления нарушенного права. Он лишь выносит представление об устранении нарушений закона (в добровольном, а не в принудительном порядке), приносит протест на противоречащий закону акт.
Безусловное устранение нарушений закона (восстановление прав) может быть реализовано прокурором путем обращения в суд.
При обращении в суд прокурор освобожден от уплаты государственной пошлины (пп. 9 п. 1 ст. 333.36, пп. 1 п. 1 ст. 333.37 НК РФ).
Срок для обращения прокурора в суд такой же, как и для заявителей.
Согласно Информационному письму Генпрокуратуры РФ от 27.01.2003 N 8-15-2003 «О некоторых вопросах участия прокурора в гражданском процессе, связанных с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» для реализации прокурорами своих полномочий предлагается иметь в виду следующее.
- Полномочия по участию в гражданском процессе в судах общей юрисдикции реализуются прокурором в трех формах:
а) путем обращения в суд с заявлениями, указанными в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, — как в порядке искового производства (исковые заявления), так и по делам, возникающим из публичных правоотношений, а также по делам, рассматриваемым в порядке особого производства;
б) путем вступления в процесс для дачи заключения по делам о выселении, восстановлении на работе, возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных Гражданским процессуальным кодексом РФ и другими федеральными законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий;
в) путем подачи апелляционных представлений на решения мировых судей, кассационных представлений на не вступившие в законную силу решения суда и надзорных представлений на вступившие в законную силу судебные постановления, за исключением судебных постановлений Президиума Верховного Суда РФ, если прокурор участвовал в рассмотрении указанных дел.
Правом на подачу указанных представлений в вышестоящие суды обладает прокурор, который является лицом, участвующим в деле, с точки зрения ст. ст. 34, 35, 45 ГПК РФ, независимо от того, явился ли он в заседание суда первой инстанции.
ПРОКУРОРСКАЯ ПРОВЕРКА
- Общие положения;
- Порядок и сроки проведения;
- Меры прокурорского реагирования.
1.Общие положения
Проведение органами прокуратуры проверок (далее — прокурорская проверка) является одним из способов осуществления прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, в частности, государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (п. п. 1, 2 ст. 21, ст. 26 Закона о прокуратуре).
Основанием для проведения прокурорской проверки является поступившая в органы прокуратуры информация о требующих принятия мер прокурором фактах нарушения законов, прав и свобод человека и гражданина, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения проверки (п. 2 ст. 21, п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре).
Такая информация может содержаться в заявлениях, жалобах и иных обращениях граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, юрлиц, должностных и иных лиц (например, сенаторов РФ, депутатов Госдумы). На это указано в п. п. 1, 2 ст. 10, п. 1 ст. 27 Закона о прокуратуре, п. п. 1.1, 1,3, 1.9, 3.8, 3.9, 3.16 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденной Приказом Генпрокуратуры России от 30.01.2013 N 45 (далее — Инструкция).
Информация может быть получена также из СМИ, материалов гражданских, уголовных, административных дел, результатов анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, иных материалов, содержащих достаточные данные о нарушениях закона (п. 6 Приказа Генпрокуратуры России от 07.12.2007 N 195 (далее — Приказ N 195)).
Прокурорские проверки могут быть документарными и выездными, плановыми и внеплановыми. Это следует из содержания п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре, п. п. 4.2, 4.3 Инструкции, п. 15 Приказа N 195.
При осуществлении надзора органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций (п. 2 ст. 21, п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре). В случае получения прокуратурой материалов и обращений о нарушениях в сферах, где функции контроля (надзора) осуществляют иные государственные или муниципальные органы, по требованию прокурора соответствующими органами по поступившей в прокуратуру информации проводится внеплановая проверка, контрольное (надзорное) мероприятие, предусматривающее взаимодействие с работодателем (п. п. 1, 4 ст. 22 Закона о прокуратуре, п. 3 ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ (далее — Закон N 294-ФЗ), п. 4 ч. 1 ст. 57, ч. 1 ст. 66 Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ (далее — Закон N 248-ФЗ)).
Деятельность органов прокуратуры по осуществлению прокурорского надзора не относится к государственному контролю (надзору), муниципальному контролю, которые регулирует Закон N 248-ФЗ (п. 7 ч. 3 ст. 1 указанного Закона). Также не применяются (за некоторым исключением) в отношении прокурорских проверок нормы Закона N 294-ФЗ, устанавливающие порядок организации и проведения проверок в определенных сферах (п. 3 ч. 3 ст. 1, ч. 1 ст. 26.3 Закона N 294-ФЗ). Это означает, в частности, что плановые прокурорские проверки не отражаются в едином реестре контрольных (надзорных) мероприятий и его подсистеме — едином реестре проверок, ведение которых регламентировано, в частности, ч. 1 — 3 ст. 19 Закона N 248-ФЗ, ст. 13.3 Закона N 294-ФЗ.
- Порядок и сроки проведения
Порядок и сроки проведения прокурорской проверки определены п. п. 2 — 15 ст. 21 Закона о прокуратуре.
Решение о проведении проверки принимает прокурор или его заместитель на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения проверки (п. п. 2, 3 ст. 21 Закона о прокуратуре).
В решении указываются цели, основания и предмет проверки (абз. 1 п. 3 ст. 21 Закона о прокуратуре). Требовать при ее проведении предоставления информации, документов и материалов или их копий, не связанных с целями и (или) не относящихся к предмету проверки, прокурор не вправе (п. 2.3 ст. 6 Закона о прокуратуре).
Если выявляются обстоятельства, предусмотренные абз. 2 п. 3 ст. 21 Закона о прокуратуре, может быть расширен предмет проверки либо принято решение о проведении новой. Типовые формы решения о проведении проверки и мотивированного решения о расширении ее предмета утверждены Приказом Генпрокуратуры России от 17.03.2017 N 172.
Решение о проведении прокурорской проверки доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня ее начала, решение о расширении предмета проверки или о начале новой — не позднее дня принятия (п. 3 ст. 21 Закона о прокуратуре).
По общему правилу срок проведения проверки не должен превышать 30 календарных дней со дня начала проверки. В исключительных случаях он может быть продлен (п. 4 ст. 21 Закона о прокуратуре):
— первоначально по решению прокурора или его заместителя — не более чем на 30 календарных дней;
— в дальнейшем по решению Генерального прокурора РФ или уполномоченного им заместителя — еще не более чем на 30 календарных дней.
Срок проведения проверки в отношении органа (организации), осуществляющего деятельность на территориях нескольких субъектов РФ, устанавливается отдельно по каждому филиалу, представительству, обособленному структурному подразделению, региональному отделению органа (организации) (п. 5 ст. 21 Закона о прокуратуре).
В срок проведения проверки не включается (п. 9 ст. 21 Закона о прокуратуре):
— срок, на который проверка приостанавливалась. Случаи, порядок и сроки приостановления проверки установлены п. п. 6 — 11 ст. 21 Закона о прокуратуре;
— срок между датой окончания сроков для представления необходимых информации, документов и материалов или их копий, предусмотренных абз. 1 п. 2, п. 2.1 ст. 6 Закона о прокуратуре, и датой их представления;
— срок, установленный абз. 2 п. 2 ст. 6 Закона о прокуратуре.
При проведении проверки требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок (п. 1 ст. 6 Закона о прокуратуре).
См. дополнительно:
— полномочия прокурора в области надзора.
По решению прокурора для осуществления экспертно-аналитических функций при проведении проверки могут привлекаться представители иных государственных органов (п. 13 ст. 21 Закона о прокуратуре).
До завершения проверки никто не вправе без разрешения прокурора разглашать ее материалы (п. 3 ст. 5 Закона о прокуратуре).
Если в ходе проверки нарушений закона не выявлено, в десятидневный срок со дня ее завершения составляется акт по форме, утвержденной Приказом Генпрокуратуры России от 17.03.2017 N 172. Его копия направляется руководителю или иному уполномоченному представителю проверяемого органа (организации) (п. 14 ст. 21 Закона о прокуратуре).
Гражданин может ознакомиться с материалами проверки по решению прокурора, в производстве которого находятся соответствующие материалы, либо вышестоящего прокурора. Такое решение принимается по результатам рассмотрения обращения гражданина, если данные материалы непосредственно затрагивают его права и свободы и при этом не содержат сведений, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну. Решение об ознакомлении гражданина с материалами проверки либо мотивированное решение об отказе в ознакомлении принимается в десятидневный срок со дня подачи обращения (п. 4 ст. 5 Закона о прокуратуре).
Если по итогам проверки выявлено нарушение закона, прокурор обязан принять соответствующие меры прокурорского реагирования.
Действия (бездействие) и решения прокурора, связанные с проведением проверки, могут быть обжалованы в установленном законом порядке (п. 15 ст. 21 Закона о прокуратуре).
Повторная проверка по тем же фактам допускается в следующих исключительных случаях (п. 12 ст. 21 Закона о прокуратуре):
— по новым или вновь открывшимся обстоятельствам;
— по истечении установленного ст. 24 Закона о прокуратуре срока устранения нарушений закона, выявленных в ходе первоначальной прокурорской проверки.
- Меры прокурорского реагирования
Согласно Закону о прокуратуре требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в ст. 22 данного Закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок (п. 1 ст. 6 Закона о прокуратуре).
Закон о прокуратуре предусматривает следующие формы обращений прокурора (его заместителя):
— протест на правовой акт, противоречащий закону, нарушающий права и свободы человека и гражданина (ст. ст. 23, 28 Закона о прокуратуре);
— представление об устранении нарушения закона, прав и свобод человека и гражданина (п. 3 ст. 22, ст. ст. 24, 28 Закона о прокуратуре);
— постановление о возбуждении производства об административном правонарушении (ст. 25 Закона о прокуратуре).
— предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 25.1 Закона о прокуратуре).
Протест прокурора на противоречащий закону либо нарушающий права человека и гражданина правовой акт:
— передается в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ;
— подлежит обязательному рассмотрению в десятидневный срок с момента его поступления;
— в случае подачи протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления протест подлежит рассмотрению на ближайшем заседании;
— в случаях, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста;
— о результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме;
— если протест рассматривается коллегиальным органом, прокурору сообщается о дне заседания;
— протест до его рассмотрения может быть отозван подавшим его лицом.
Представление прокурора об устранении нарушений закона либо нарушений прав и свобод человека и гражданина:
— вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения;
— подлежит безотлагательному рассмотрению;
— конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, должны быть приняты в течение месяца со дня внесения представления;
— о результатах принятых мер прокурор должен быть уведомлен в письменной форме;
— если протест рассматривается коллегиальным органом, прокурору сообщается о дне заседания.
Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении:
— может быть вынесено при наличии признаков административного правонарушения;
— должно быть мотивировано;
— подлежит рассмотрению уполномоченным органом или должностным лицом в срок, установленный законом (ст. ст. 23.2 — 23.76, 29.6 КоАП РФ);
— результаты рассмотрения подлежат доведению до прокурора в письменной форме.
Предостережение о недопустимости нарушения закона прокурор или его заместитель направляют в письменной форме должностным лицам в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях. В случае неисполнения требований, изложенных в предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.
ПЛАНОВАЯ ПРОВЕРКА И ПЛАНОВЫЕ КОНТРОЛЬНЫЕ (НАДЗОРНЫЕ)
МЕРОПРИЯТИЯ В ВИДЕ ДОКУМЕНТАРНОЙ И ВЫЕЗДНОЙ ПРОВЕРКИ.
ФУНКЦИЯ ПРОКУРАТУРЫ ПРИ ИХ ПРОВЕДЕНИИ
С 1 марта 2022 г. вступают в силу Требования к разработке, содержанию, общественному обсуждению проектов форм проверочных листов, утверждению, применению, актуализации форм проверочных листов, а также случаи обязательного применения проверочных листов. См. Постановление Правительства РФ от 27.10.2021 N 1844. Изменения будут учтены в материале при его актуализации.
- Формирование ежегодных планов проведения плановых проверочных мероприятий >>>
При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (абз. 1 п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре). Также органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций (п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре).
Вместе с тем органы прокуратуры участвуют в организации проведения плановых проверок и плановых контрольных (надзорных) мероприятий, осуществляемых контролирующими органами в отношении юрлиц (ч. 6 — 7 ст. 9 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ (далее — Закон N 294-ФЗ), ст. 61 Закона N 248-ФЗ).
Обращаем внимание: установлены особые правила осуществления проверочных мероприятий на 2021 г. В частности, предусмотрена возможность проводить проверки дистанционно (в том числе с использованием аудио- или видеосвязи). После 01.07.2021 в определенных случаях плановая выездная проверка может быть заменена инспекционным визитом. Плановые проверки не затрагивают (за исключением некоторых ситуаций) субъекты малого предпринимательства, сведения о которых включены в соответствующий реестр (п. п. 1, 2, 7, 8 Постановления Правительства РФ от 30.11.2020 N 1969).
Также и на 2022 г. в отношении субъектов малого предпринимательства, сведения о которых включены в соответствующий реестр, установлены особые правила осуществления проверочных мероприятий. Так, не проводят плановые контрольные (надзорные) мероприятия и плановые проверки в отношении них (за исключением некоторых ситуаций) (п. 1 Постановления Правительства РФ от 08.09.2021 N 1520, п. 2 Постановления Правительства РФ от 31.12.2020 N 2428).
Плановые проверки проводятся по Закону N 294-ФЗ, а плановые контрольные (надзорные) мероприятия — по Закону N 248-ФЗ. Применение того или иного закона зависит, в частности, от вида государственного контроля (надзора) (ч. 1 ст. 26.3 Закона N 294-ФЗ, ст. 2 Закона N 248-ФЗ).
Плановая проверка по Закону 294-ФЗ проводится в форме документарной и (или) выездной проверки в порядке, установленном ст. ст. 11 и 12 Закона N 294-ФЗ (ч. 11 ст. 9 данного Закона). Документарная и выездная проверки по Закону N 248-ФЗ — это отдельные виды контрольных надзорных мероприятий, при которых осуществляется взаимодействие с контролируемым лицом. Они проводятся в порядке, предусмотренном ст. ст. 72 и 73 Закона N 248-ФЗ (п. п. 6 — 7 ч. 2 ст. 56 указанного Закона).
Ежегодные планы проверок, относящихся к Закону N 294-ФЗ, разрабатывают органы государственного контроля (надзора) и органы муниципального контроля (п. 2 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 30.06.2010 N 489 (далее — Правила)):
а) федеральные органы исполнительной власти (их территориальные органы), уполномоченные на осуществление федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности;
б) органы исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченные на осуществление переданных субъектам РФ полномочий РФ по федеральному государственному контролю (надзору) в соответствующих сферах деятельности на территориях субъектов РФ, а также на осуществление регионального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности на территориях субъектов РФ;
в) органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности на территориях муниципальных образований.
Ежегодные планы проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий начиная с планов на 2022 г. формируют следующие контрольные (надзорные) органы, если иное не установлено федеральным законом о виде контроля в соответствии с ч. 4 ст. 20 Закона N 248-ФЗ (п. 2 Постановления Правительства РФ от 31.12.2020 N 2428, п. 2 Правил формирования плана проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий на очередной календарный год (утв. указанным Постановлением)):
а) федеральные органы исполнительной власти (включая территориальные органы), Госкорпорация «Росатом», Госкорпорация «Роскосмос», публично-правовые компании, госучреждения, осуществляющие вид федерального госконтроля (надзора);
б) органы исполнительной власти субъектов РФ, госучреждения, осуществляющие вид регионального госконтроля (надзора), полномочия по осуществлению вида федерального госконтроля (надзора), если они переданы указанным органам, вид муниципального контроля в соответствии с законами субъектов РФ о перераспределении полномочий между органами местного самоуправления и органами госвласти субъекта РФ;
в) органы местного самоуправления, муниципальные учреждения, осуществляющие вид муниципального контроля, полномочия по осуществлению вида федерального госконтроля (надзора), вида регионального госконтроля (надзора), если соответствующие полномочия переданы этим органам.
Предметом плановой проверки в соответствии с Законом N 294-ФЗ является соблюдение юрлицом или ИП обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям (ч. 1 ст. 9 Закона N 294-ФЗ).
Предмет документарной проверки по Закону N 248-ФЗ — сведения в документах, которые устанавливают организационно-правовую форму контролируемых лиц, права и обязанности, а также документы, используемые в их деятельности и связанные с исполнением обязательных требований и решений контрольного (надзорного) органа. Предметом выездной проверки является соблюдение контролируемым лицом обязательных требований, а также выполнение решений контрольного (надзорного) органа (ст. 15, ч. 1 ст. 72, ч. 1 ст. 73 Закону N 248-ФЗ).
Плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года на основании ежегодных планов, разрабатываемых и утверждаемых органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля (ч. 2, 3 ст. 9 Закона N 294-ФЗ). В отдельных случаях они не проводятся либо устанавливается иная периодичность их проведения. Такие выводы следуют из анализа положений ч. 1.1, 1.2, 2, 9, 9.3 ст. 9 Закона N 294-ФЗ.
Виды и периодичность плановых контрольных (надзорных) мероприятий для всех категорий риска определяются положением о виде контроля. Исключение — объекты контроля категории низкого риска, для них такие мероприятия не проводятся. Это предусмотрено п. 5 ч. 5 ст. 3, ч. 5 ст. 25 Закона N 248-ФЗ.
Согласно ч. 1 ст. 13 Закона N 294-ФЗ срок проведения плановой проверки организации не может превышать 20 рабочих дней. В некоторых случаях в соответствии с ч. 1.1 ст. 13 Закона N 294-ФЗ может быть установлен сокращенный срок проведения такой проверки.
В отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок плановых выездных проверок не может превышать 50 ч для малого предприятия и 15 ч для микропредприятия в год (ч. 2 ст. 13 Закона N 294-ФЗ). В необходимых случаях в соответствии с ч. 2.1 ст. 13 Закона N 294-ФЗ указанная проверка может быть приостановлена.
В исключительных случаях в соответствии с ч. 3 ст. 13 Закона N 294-ФЗ сроки проведения выездной проверки могут быть продлены.
Срок проведения проверок в отношении юридического лица, которое осуществляет свою деятельность на территориях нескольких субъектов РФ, устанавливается отдельно по каждому филиалу, представительству, обособленному структурному подразделению, при этом общий срок проверки не может превышать 60 рабочих дней (ч. 4 ст. 13 Закона N 294-ФЗ).
Важно! Для соблюдения ограничений, установленных ч. 2 ст. 13 Закона N 294-ФЗ, при расчете времени (в часах) проведения выездных плановых проверок малых предприятий и микропредприятий в расчетный срок следует засчитывать только время непосредственного нахождения проверяющих в месте осуществления деятельности проверяемого лица.
Соответственно, в данный срок не включается, например, время подготовки к выездной проверке, проведения после посещения проверяемого объекта экспертиз, исследований, испытаний, измерений и иных мероприятий, при осуществлении которых проверяющие не находятся на месте осуществления деятельности проверяемого лица (Письмо Роспотребнадзора от 21.01.2010 N 01/549-10-32).
Срок документарной проверки по Закону N 248-ФЗ не должен превышать 10 рабочих дней. В этот срок не включаются периоды с момента, когда контрольный (надзорный) орган направил контролируемому лицу (ч. 7 ст. 72 данного Закона):
— требование представить необходимые для рассмотрения в ходе проверки документы, и до момента, когда они представлены;
— информацию о том, что в представленных документах выявлены ошибки и (или) противоречия либо сведения в них не соответствуют сведениям в имеющихся у органа документах и (или) информации, полученной при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципальном контроле, и требование представить необходимые пояснения в письменной форме, и до момента, когда они представлены.
Сроки проведения выездных проверок устанавливаются положением о виде контроля, но они должны быть в пределах сроков, предусмотренных ст. 73 Закона N 248-ФЗ. Этой нормой определено, что срок выездной проверки не должен превышать 10 рабочих дней. В отношении одного СМП общий срок взаимодействия в ходе такой проверки не должен превышать 50 ч для малого предприятия и 15 ч для микропредприятия. Исключение — выездная проверка, основанием для которой является п. 6 ч. 1 ст. 57 Закона N 248-ФЗ. В таком случае проверка для микропредприятия не может продолжаться более 40 ч. Если организация, осуществляет деятельность в нескольких субъектах РФ, срок выездной проверки устанавливается отдельно по каждому филиалу, представительству, обособленному структурному подразделению или производственному объекту (ч. 7 ст. 73 Закона N 248-ФЗ).
Необходимо также обратить внимание на то, что за нарушения, связанные с воспрепятствованием деятельности должностных лиц при проведении проверок, ст. 19.4.1 КоАП РФ установлена следующая ответственность:
1) за воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора), органа государственного финансового контроля, органа муниципального контроля, органа муниципального финансового контроля по проведению проверок или уклонение от таких проверок (за исключением случаев, предусмотренных ч. 4 ст. 14.24, ч. 9 ст. 15.29 и ст. 19.4.2 КоАП РФ): административный штраф в размере от 500 до 1 000 руб. для граждан, от 2 000 до 4 000 руб. — для должностных лиц, от 5 000 до 10 000 руб. — для юридических лиц;
2) за действия (бездействие), предусмотренные ч. 1 ст. 19.4.1 КоАП РФ, повлекшие невозможность проведения или завершения проверки: административный штраф в размере от 5 000 до 10 000 руб. для должностных лиц, от 20 000 до 50 000 руб. — для юридических лиц;
3) за повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 19.4.1 КоАП РФ: административный штраф в размере от 10 000 до 20 000 руб. или дисквалификация на срок от 6 месяцев до года для должностных лиц, штраф от 50 000 до 100 000 руб. — для юридических лиц.
- Формирование ежегодных планов проведения плановых проверочных мероприятий
Проведение проверочных мероприятий регулируется Законом N 294-ФЗ и Законом N 248-ФЗ. Установлены случаи, при которых применяется тот или другой закон.
При формировании ежегодного плана с учетом положений Закона N 294-ФЗ следует иметь в виду следующее.
Органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля составляют проекты ежегодных планов проведения плановых проверок и до 1 сентября года, предшествующего году проведения таких проверок, направляют проекты в органы прокуратуры (ч. 6 ст. 9 Закона N 294-ФЗ).
Органы прокуратуры рассматривают такие проекты на предмет законности включения в них объектов государственного контроля (надзора), объектов муниципального контроля и до 1 октября года, предшествующего году проведения плановых проверок, вносят предложения об устранении выявленных замечаний и о проведении при возможности в отношении отдельных юридических лиц, индивидуальных предпринимателей совместных плановых проверок (ч. 6.1 ст. 9 Закона N 294-ФЗ).
Органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля рассматривают эти предложения, утверждают планы проверок и направляют их в органы прокуратуры до 1 ноября года, предшествующего году проведения плановых проверок (ч. 6.2 ст. 9 Закона N 294-ФЗ).
До 1 декабря года, предшествующего году проведения плановых проверок, органы прокуратуры обобщают поступившие от органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля ежегодные планы проведения плановых проверок и направляют их в Генеральную прокуратуру РФ для формирования сводного плана (ч. 6.4 ст. 9 Закона N 294-ФЗ).
До 31 декабря Генеральная прокуратура РФ формирует ежегодный сводный план проведения плановых проверок и размещает его на своем официальном сайте http://plan.genproc.gov.ru/ (ч. 7 ст. 9 Закона N 294-ФЗ).
Утвержденный и размещенный в Интернете ежегодный план проверок может быть изменен только в случаях, указанных в п. 7 Правил, п. 3.5 Порядка формирования органами прокуратуры Российской Федерации ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденного Приказом Генпрокуратуры России от 08.11.2019 N 783 (далее — Порядок). Например, если провести плановую проверку деятельности юридического лица невозможно вследствие его ликвидации, проверка из ежегодного плана исключается (абз. 2 пп. «а» п. 7 Правил, пп. «а» п. 3.5 Порядка). Сведения о внесенных в ежегодный план изменениях также размещаются в сети Интернет (п. 8 Правил, п. 3.6 Порядка).
Проведение плановой проверки, не включенной в ежегодный план, относится к категории грубых нарушений, влекущих за собой отмену результатов проверки по заявлению проверяемого лица (ч. 1, п. 7 ч. 2 ст. 20 Закона N 294-ФЗ).
Ежегодные планы проверок юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) и индивидуальных предпринимателей должны полностью соответствовать Типовой форме ежегодного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 30.06.2010 N 489 (п. 1.8 Порядка).
Ежегодный план должен содержать следующие сведения (п. 1.8 Порядка):
1) наименования юридических лиц (их обособленных структурных подразделений), Ф.И.О. индивидуальных предпринимателей, деятельность которых подлежит проверкам;
2) сведения о местах нахождения юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) или фактического осуществления деятельности индивидуальными предпринимателями, местах нахождения объектов;
3) основной государственный регистрационный номер (ОГРН);
4) идентификационный номер налогоплательщика (ИНН);
5) цель проведения проверки;
6) основания для проведения проверки (в частности, дата государственной регистрации юридического лица или индивидуального предпринимателя, дата окончания последней проверки);
7) дата начала проведения проверки;
8) срок проведения плановой проверки. Он отражается в рабочих днях, за исключением проверок малых и микропредприятий. Для них срок указывается в рабочих часах (ч. 2 ст. 13 Закона N 294-ФЗ);
9) форма проведения проверки (документарная, выездная, документарная и выездная);
10) наименование органа, который проводит проверку;
11) наименование органа, совместно с которым проводится проверка;
12) информация о постановлении о назначении административного наказания или решении о приостановлении и (или) об аннулировании лицензии, дате их вступления в силу и дате окончания проведения проверки, по результатам которой они приняты;
13) информация о присвоении деятельности юридического лица и индивидуального предпринимателя определенных категории риска, класса (категории) опасности, об отнесении объекта госконтроля (надзора) к определенным категории риска, классу (категории) опасности.
При формировании ежегодного плана с учетом положений Закона N 248-ФЗ следует обратить внимание на следующее.
Органы контроля (надзора) формируют указанные планы и согласовывают их с органами прокуратуры по Правилам, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 31.12.2020 N 2428 (ч. 1, 3 ст. 61 Закона N 248-ФЗ). Проект ежегодного плана представляется в прокуратуру на согласование до 1 октября года, предшествующего году реализации плана.
Органы прокуратуры рассматривают проекты ежегодных планов на предмет законности включения (невключения) в них мероприятий. При наличии замечаний прокуратура предлагает скорректировать планы (ч. 4 ст. 61 Закона N 248-ФЗ).
Уполномоченные должностные лица органа контроля (надзора) должны рассмотреть и учесть предложения прокуратуры до 20 ноября года, предшествующего году реализации плана, и до 15 декабря утвердить его (п. п. 9, 11, 12 Правил, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 31.12.2020 N 2428).
В течение пяти рабочих дней со дня утверждения ежегодные планы (за исключением сведений, ограниченных или запрещенных для распространения) размещаются в Интернете на сайтах контрольных (надзорных) органов. Сведения об изменениях в плане размещаются в сети в течение двух рабочих дней со дня их внесения. Орган прокуратуры уведомляется об изменениях (п. п. 13, 17 Правил, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 31.12.2020 N 2428).
Обращаем внимание: указанные Правила применяются начиная с ежегодных планов на 2022 г. Также следует учитывать, что формирование планов проведения плановых проверок на 2022 г. в отношении видов лицензионного контроля, которые с 1 марта 2022 г. регулируются Законом N 248-ФЗ, производится в соответствии с Законом N 294-ФЗ (п. п. 2, 2 (1) Постановления Правительства РФ от 31.12.2020 N 2428).
ВНЕПЛАНОВЫЕ КОНТРОЛЬНЫЕ (НАДЗОРНЫЕ) МЕРОПРИЯТИЯ.
ФУНКЦИЯ ПРОКУРАТУРЫ ПРИ ИХ ПРОВЕДЕНИИ
Виды и содержание внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий зависят от основания их проведения и определяются положением о виде контроля (ч. 7 ст. 25 Закона N 248-ФЗ).
Основания проведения таких мероприятий, за исключением внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий без взаимодействия, перечислены в ч. 1 ст. 66 Закона N 248-ФЗ, например:
— у контрольного (надзорного) органа есть сведения о том, что охраняемым законом ценностям причинен вред (ущерб) или есть угроза его причинения либо в отношении объекта контроля выявлены индикаторы риска нарушения обязательных требований, или отклонения объекта контроля от таких параметров (п. 1 ч. 1 ст. 57 Закона N 248-ФЗ);
— прокурор потребовал провести контрольное (надзорное) мероприятия в рамках надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям (п. 4 ч. 1 ст. 57 Закона N 248-ФЗ);
— истек срок исполнения решения контрольного (надзорного) органа об устранении нарушения обязательных требований — в случаях, установленных ч. 1 ст. 95 Закона N 248-ФЗ (п. 5 ч. 1 ст. 57 данного Закона).
Контрольные (надзорные) мероприятия без взаимодействия проводятся по заданию уполномоченных должностных лиц контрольного (надзорного) органа (ч. 2 ст. 57 Закона N 248-ФЗ).
Если основанием для проведения мероприятия является информация о том, что есть непосредственная угроза причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, контрольный (надзорный) орган приступает к его проведению незамедлительно (в течение 24 ч после получения соответствующих сведений). Об этом он извещает орган прокуратуры по месту нахождения объекта контроля (ч. 12 ст. 66 Закона N 248-ФЗ).
В некоторых случаях провести внеплановое контрольное (надзорное) мероприятие можно только после согласования с органами прокуратуры (ч. 2 ст. 66 Закона N 248-ФЗ).
Такое согласование потребуется, в частности, для внеплановой выездной проверки, кроме тех случаев, когда она осуществляется по п. п. 3 — 6 ч. 1, ч. 3 ст. 57 и ч. 12 ст. 66 Закона N 248-ФЗ (ч. 5 ст. 73 указанного Закона). А, например, для внеплановой документарной проверки согласование не нужно (ч. 9 ст. 72 Закона N 248-ФЗ).
Обратите внимание: если результаты контрольного (надзорного) мероприятия, проведенного с грубым нарушением, признаны недействительными, проведение повторного мероприятия необходимо согласовать с органами прокуратуры независимо от его вида и основания (ч. 3 ст. 91 Закона N 248-ФЗ).
По итогам контрольного (надзорного) мероприятия, предусматривающего взаимодействие с контролируемым лицом, составляется акт. Он направляется в органы прокуратуры незамедлительно, если проведение мероприятия было согласовано с ними (ч. 2, 5 ст. 87 Закона N 248-ФЗ).
См. дополнительно:
— проверки государственной инспекции труда;
— что нужно сделать в первую очередь при внеплановой проверке (контрольном (надзорном) мероприятии) ГИТ;
— как проводятся внеплановые проверки организации (контрольные (надзорные) мероприятия).
